今年以来我国发生煤矿死亡事故122起专家解读应急管理部《通知》
发挥“吹哨人”作用防范安全事故
● “吹哨人”着眼于“内部人”，即组织内部具有特殊信息优势地位的成员，意在使“内部人”在发现组织内部隐藏的违法行为时，能够将信息及时向外界传递出来，避免社会公共利益受损
● 由于保护体系尚未健全，“吹哨人”制度在发挥作用时尤其是在防范遏制重特大事故的过程中还存在障碍
● 安全生产领域“吹哨人”制度的建立，是一个良好的开始，而扩大社会监督，让内部举报人机制的效能最大化，就得保护好“吹哨人”，免除他们的后顾之忧
“截至12月5日，全国煤矿今年共发生死亡事故122起，死亡和被困224人。其中较大事故10起，死亡49人。”
这组数据是中国国家煤矿安全监察局副局长桂来保于12月8日在中国(太原)煤炭交易中心举办的2021年度全国煤炭交易会上透露的。
据桂来保介绍，“今年以来煤矿重大安全事故(与2019年相比)增加1起，死亡人数增加16人，分别上升50%和44%”。
这些数据背后，隐藏的是部分煤矿企业违法违规生产、安全红线意识淡薄、安全风险防控乏力、有关部门安全监管检查不到位等问题。
12月1日，应急管理部办公厅发布《关于切实做好岁末年初非煤矿山安全生产工作的通知》，要求各地切实做好岁末年初非煤矿山安全生产工作，坚决防范遏制重特大事故，有效维护人民群众生命财产安全和社会稳定。
该通知特别指出，要充分发挥企业“吹哨人”作用，及时举报处理重大隐患，引导形成全社会共抓共治、共同监督的工作氛围。
事故防范是煤矿安全生产工作的重中之重，而“吹哨人”应当如何在事故防范中充分发挥作用？又应当如何保护“吹哨人”的权益？
煤矿安全事故频出吹哨人制度获重视
12月5日23时许，重庆永川吊水洞煤矿事故搜救工作结束，事故中1人获救，23人遇难。
这起事故再次为煤矿安全生产敲响警钟。
实际上，近期我国各地连续发生数起煤矿安全事故。除了重庆永川吊水洞“12·4”煤矿重大火灾事故外，还有湖南耒阳市源江山煤矿“11·29”透水事故以及重庆能投渝新公司松藻煤矿“9·27”重大火灾事故。
为指导各地切实做好岁末年初非煤矿山安全生产工作，坚决防范遏制重特大事故，有效维护人民群众生命财产安全和社会稳定，应急管理部办公厅于12月1日发布《关于切实做好岁末年初非煤矿山安全生产工作的通知》，制定了一系列措施，其中提到，要充分发挥企业“吹哨人”作用，及时举报处理重大隐患。
《法治日报》记者了解到，“吹哨人”是个舶来品，最早源自英国，是指警察在发现案件发生时，吹响哨子以引起他人的注意。随后“吹哨人”词义被引申为：“组织成员对组织内部的腐败、浪费、欺诈、隐瞒事实等非法或有害于社会公共利益的行为进行揭露。”
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授王宏伟告诉《法治日报》记者，“吹哨人”实际上就是线人。“吹哨人”制度建立的主要目的，就是发挥安全生产领域从业者的作用。因为“吹哨人”在一线工作，比较了解安全生产的风险和隐患，如果有这样的平台和渠道，“吹哨人”就可以及时举报生产中存在的一些安全隐患问题，督促相关方面进行整改。
对于“吹哨人”制度，我国也正在探索。
据王宏伟介绍，目前我国的“吹哨人”制度是借鉴国外的做法，试图解决安全生产过程当中的隐患。
“我们国家立法上所引入的‘吹哨人’是狭义的，我们的‘吹哨人’主要是指企业内部工作人员。在国外，这个概念还要宽泛得多，它包括政府内部人举报单位、上级的违法行为。我们的制度可能就不包括鼓励政府机关内部人去曝光上级或者单位的违法行为。它主要是针对企业监管的。”中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮介绍说，“想知道安全风险点、隐患、违法行为在哪里，通过鼓励内部人举报，有可能会有效获得一些违规违法线索。”
林鸿潮认为，设计“吹哨人”制度的主要目的是降低发现违法线索的成本，提高效率，主要是应用于一般的执法活动。
“具体来说，主要应用在违法线索比较难获得的领域，像食品安全、安全生产等领域，这些领域的流程比较复杂，不太容易通过执法检查去发现行业内的一些风险点、隐患点和违法行为，需要通过鼓励内部人举报来降低发现违法线索的成本，增加发现违法的机会。”林鸿潮说。
执法检查作用有限内部举报提高效率
2019年9月，国务院出台《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，首次明确提出，要发挥社会监督作用，建立“吹哨人”、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护。
这也是中央层面首次对建立“吹哨人”制度作出部署。
“吹哨人”着眼于“内部人”，即组织内部具有特殊信息优势地位的成员，意在使“内部人”在发现组织内部隐藏的违法行为时，能够将信息及时向外界传递出来，避免社会公共利益受损。
教授级高级工程师王永生曾在分析2019年煤矿事故原因时表示，干部职工的不安全行为是造成事故发生的主要原因，也是最根本原因。他分析指出，2019年上半年因职工违章作业造成事故35起，伤亡68人，占上半年事故总起数的59%，占伤亡总人数的40%。因管理人员违章指挥造成事故5起，伤亡43人，占上半年事故总起数的9%，占伤亡总人数的25%。违章指挥和违章作业合计直接造成事故40起，伤亡111人，占上半年事故总起数的69%，占伤亡总人数的65%，是造成事故的主要原因。
正因为如此，业内人士一直反复强调，严格实施重大隐患整改销号制度，加强对隐患整改情况的监督检查，建立健全重大事故隐患治理督办制度和矿山安全举报奖励制度、线人制度等，切实解决执法不精准、重大隐患长期得不到消除的问题。
为强化和落实生产经营单位的安全生产主体责任，鼓励和支持生产经营单位从业人员对本单位安全生产工作中存在的问题进行举报和监督，应急管理部还制定了《生产经营单位从业人员安全生产举报处理规定》。
不少业内人士认为，我国近年来越来越重视“吹哨人”制度的作用。
“从‘吹哨人’制度在我国的发展来说，应用的领域都是在不断增加、拓宽的，从食品安全到制定危险化学品安全法，将原来的《危险化学品安全管理条例》上升为法律，危化品安全法中也引入了‘吹哨人’制度，以及现在修订的安全生产法，也在准备要规定这样的相关制度，所以总的来看制度的应用范围是在拓宽。”林鸿潮认为，食品安全事故和生产安全事故发生频率增加，是“吹哨人”制度越来越被重视的直接动因。
不过，林鸿潮也提到，还有一个最根本因素是这些领域通过一般的执法检查，很难发现违法线索，“别的领域，可能事故也经常发生，但通过执法检查是能够发现的。而有些领域如果不是内部人，派执法人员24小时监管生产活动看不出来也看不懂究竟存在哪些违规行为，所以只能鼓励内部人员举报。比如最典型的像危险化学品的生产经营，危化品的工艺种类非常多，每一种都不一样，它的技术标准非常复杂，没有一个监管人员能够懂得那么全面、深入”。
在王宏伟看来，“吹哨人”作用的发挥是很不易的，需要制定一些配套制度规则。
“比如，人必须是诚信的，通过正式的渠道进行举报。同时这个制度也会有规则方面的设计，保护‘吹哨人’。相关监察部门得到相关消息之后，会对举报的事项进行非常认真负责的调查并作出处理。制度安排下，那个人的角色才能被称作‘吹哨人’。”王宏伟说。
健全完善保护体系不断增强举报动力
据《法治日报》记者了解，此前安全生产领域已建立有奖举报制度，2018年1月，原安全监管总局与财政部联合印发《安全生产领域举报奖励办法》，其适用于所有重大事故隐患和安全生产违法行为的举报奖励。
但奖励办法未区分一般群众举报和生产经营单位从业人员举报，实行统一的奖励标准，同时对生产经营单位内部从业人员也未规定区别于一般举报人的保护机制。
此次的《生产经营单位从业人员安全生产举报处理规定》则适用于生产经营单位从业人员对其所在单位的重大事故隐患、安全生产违法行为的举报及处理。也就是说，《生产经营单位从业人员安全生产举报处理规定》着重在“吹哨人”的举报及保护。
“与一般举报相比，生产经营单位从业人员的举报具有信息详实准确、可信度高等特点，能够帮助监管部门及时发现违法行为，精准开展执法活动。”应急管理部的起草说明称。
同时，应急管理部在《生产经营单位从业人员安全生产举报处理规定》的起草说明中称，这类举报也存在举报人容易遭受打击报复、举报风险较高等问题。“因此，只有对生产经营单位从业人员给予重奖，并严格维护其合法权益，才能保护举报者的积极性，倒逼生产经营单位提高安全生产水平”。
“一般的障碍都来自企业的内部。比如说，如果‘吹哨人’对自己内部组织的一些风险隐患集中举报，那么有可能会遭到打击报复或者遭受一些不公正的待遇。”王宏伟说，“吹哨人”制度要想真正起到作用，还有来自于“吹哨人”本身的障碍，“吹哨人”必须是一个非常有责任感的员工，并且还要具备专业技术知识，能够在第一时间找到正确的问题，然后通过正确的渠道举报相关信息。
对此，林鸿潮认为，“吹哨人”制度在发挥作用尤其是防范遏制重特大事故的过程中，由于保护体系尚未健全，所以“吹哨人”在履行“吹哨权”时还存在障碍。
“因为作为企业的内部人员，从雇佣和被雇佣关系来讲，举报人其实是在一定意义上违反了雇佣伦理，这个时候举报人肯定冒了很大的风险，给予他奖励当然有激励作用，但是更注重的应该是对其的保护。目前，虽然我们也规定了一些保护措施，但是还不够严密。”林鸿潮举例说，矿山、危化品行业很多安全问题的发生比较复杂，已经不是我们想象当中的那种比较原始的形态了，现在的形态是比较隐蔽的。
“比如发现安全隐患了，企业负责人不是不整改，是没有重视到相应的程度，不真正落实整改措施，不把整改作为中心工作、重点工作去推动，可能直到后来酿成了事故。这时候内部人怎么去举报呢？举报故意伪造作业吗？举报没有及时去处理消除隐患吗？相关责任人也有安排也有布置，只不过没有作为一个中心工作迅速处理而已。”林鸿潮分析说，“随着形势越来越隐晦和模糊，内部人要去举报，他自己可能都很难判断。”
畅通举报监督渠道保障条款落到实处
正所谓“徒法不足以自行”。
畅通内部举报人的监督渠道，还得保证相关条款落到实处。毕竟，从过去的相关报道看，尽管有法律约束，举报人遭打击报复的现象还是屡见不鲜。有的举报人刚举报完，马上就收到了威胁的短信电话。
在业内人士看来，生产经营单位的安全问题，比如煤矿的安全隐患，牵系利益重大，这也意味着，相对于普通的公众举报，“吹哨人”风险系数更高，遭打击报复的力度可能也更大。对他们来说，站出来吹响哨声，安全无虞的举报环境可能比丰厚的奖励更具备驱动力。
安全生产领域“吹哨人”制度的建立，是一个良好的开始，而扩大社会监督，让内部举报人机制的效能最大化，就得保护好“吹哨人”，免除他们的后顾之忧。
《生产经营单位从业人员安全生产举报处理规定》指出，建立三重保护机制，一是严格保护举报人信息，二是严格依法处理打击报复行为，三是建立回访制度。
在林鸿潮看来，“吹哨人”制度作用的发挥还需要一个过程，而要想充分发挥“吹哨人”作用，他认为还有两个方面的工作要做：
一是对“吹哨人”的保护力度要加大，要有比较严密的保护体系；二是树立一些典型，例如有效利用“吹哨人”提供的线索，有力惩治安全生产当中的违法行为，通过树立这种典型，让人知道“吹哨人”这么做确实是有意义的、有力度的。
王宏伟则建议，要建立相关制度，对“吹哨人”后续的责任进行规定。比如说，举报错了，报了假警或者是虚警，应该给举报人一定的宽容和保护。同时，仅有保护措施还不够，还要有一定的奖励机制，鼓励他去举报，“对举报人的身份等其他的相关信息，应该给予有力的法律保护”。
同时，王宏伟提到了“吹哨人”素养问题，“要成为一个‘吹哨人’，首先必须要有很高的素质、有很强的责任意识；第二必须要有一定的专业知识，能够及时发现问题，如果未能发现正确的问题，那么他举报的问题有可能是无效的”。
“同时在这个过程中，也要对举报人进行一定的约束，防止为了得到奖金、物质上的鼓励，去恶意举报。相关部门包括应急管理部门，在安全生产监察的过程当中，也要对员工进行培训。”王宏伟说。(记者 赵 丽 实习生 邢懿铭)